Trvale udržitelné používání přípravků na ochranu rostlin - nové nařízení EK

27. 10. 2023 Ing. Pavel Minář, Ph.D.; Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský Brno Ochrana obecně Zobrazeno 1159x

Déle než rok už projednává Rada ministrů EU legislativní návrh Komise, který má upravit oblast používání přípravků na ochranu rostlin. Jde o návrh nařízení, tedy předpisu, který bude přímo použitelný úřady i občany v členských zemích EU. Nařízení má nahradit směrnici EP a Rady (ES) č. 128/2009, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství za účelem dosažení udržitelného používání pesticidů.

Jednání o návrhu nového nařízení zatím probíhají v pracovní skupině Rady EU. Skupina se dosud neshodla na textu předkládaných ustanovení. Dá se předpokládat, že na této první úrovni Rady EU se bude návrh projednávat minimálně do konce letošního roku. Švédské předsednictví v Radě deklarovalo snahu pokročit s vyjednáváním do konce června co nejvíce. Realita se ale ukázala komplikovanější. Švédsko v minulém půlroku sice předložilo návrhy kompromisních textů k několika článkům, ale žádný z nich se zatím nedá označit za projednaný a průchozí. Španělské předsednictví zmínilo, že chce jednání v pracovní skupině dokončit. Zda se to skutečně podaří, není vůbec jisté.

Příprava návrhu Komise

Abychom pochopili současný stav jednání o předpisu a pozici jednotlivých aktérů, je důležité vědět souvislosti. Proto na začátku uvedu pozadí vzniku návrhu.

V roce 2009 byla přijata Směrnice EP a Rady (ES) č. 128/2009, která nahradila dřívější Tématickou strategii udržitelného používání pesticidů. Členské státy měly povinnost tuto směrnici převést do vnitrostátních předpisů do 26. listopadu 2011, což se i v České republice stalo prostřednictvím zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči.

Hlavními deklarovanými cíli směrnice bylo:

• snížení celkového objemu používaných přípravků na ochranu rostlin,
• snížení rizik spojených s používanými přípravky.

Po deseti letech fungování směrnice, tedy v roce 2021, provedla Komise posouzení, jak se předpis aplikuje a zda bylo dosaženo jeho cílů. Toto hodnocení chtěla Komise využít i při přípravě nového legislativního návrhu nahrazujícího směrnici, jež měl být předložen první čtvrtletí roku 2022. Na základě analýzy došla Komise k závěru, že uplatňování a vymáhání směrnice o udržitelném používání pesticidů vykazuje významné nedostatky. To potvrdily i audity a inspekční návštěvy v členských státech v letech 2012–2021.

Komise následně uspořádala tzv. veřejnou konzultaci ke svým závěrům. Zpětná vazba od občanů a organizací z celé EU obsahovala dosti výrazný požadavek, aby Komise zavedla přísnější pravidla pro používání pesticidů, například v podobě nařízení na úrovni EU. Dalším požadavkem bylo větší sjednocení předpisů, aby se pravidla v jednotlivých členských státech vyrovnala. Harmonizace vnitrostátních politik v oblasti používání pesticidů by mohla zlepšit fungování vnitřního trhu a snížit bariéry obchodu mezi členskými státy.

Z veřejné konzultace vyplynulo, že bezpečná, udržitelná a cenově dostupná produkce potravin, která by respektovala zásady ochrany životního prostředí, a zároveň by zajišťovala dostatečnou potravinovou soběstačnost EU, je pro občany důležitým tématem.

Dalším faktorem, který ovlivnil další kroky Komise, je strategie „od zemědělce ke spotřebiteli“ (Farm-to-Fork) jako součást Zelené dohody pro Evropu. Strategie zdůrazňuje „nutnost přechodu ke spravedlivému, zdravému a ekologickému potravinovému systému“. Uvádí také, že je důležité zlepšit postavení zemědělců a zemědělské produkce v hodnotové stupnici občanů EU.

Strategie jmenuje dva konkrétní cíle, jimiž je do roku 2030 omezit používání chemických pesticidů a nebezpečnějších pesticidů a snížit rizika s nimi spojená. Zásadním nástrojem k dosažení cílů se má stát právě unijní regulace, která by měla být posílena a mít formu přímo aplikovatelného předpisu, tedy nařízení.

Návrh nového nařízení Evropské komise

Komise nakonec s jistým zpožděním zveřejnila a současně předložila návrh nového nařízení Radě EU v červnu 2022. Uvedla přitom, že návrh má čtyři základní cíle.

• Prvním cílem je:
  - omezit používání a snížit riziko chemických pesticidů, zejména těch, které obsahují nebezpečnější účinné látky;
  - zvýšit uplatňování a prosazování integrované ochrany rostlin a
  - zvýšit používání méně nebezpečných a nechemických alternativ k chemickým pesticidům na ochranu proti škodlivým organizmům.
• Druhým cílem je zlepšit dostupnost údajů o aplikaci přípravků, včetně údajů o:
  - aplikaci a použití pesticidů a o rizicích s tím spojených a
  - sledování dopadů aplikací na zdraví a životního prostředí. Tím se má získat prostředek pro měření výsledků aplikace předpisu v praxi.
• Třetím cílem je zlepšit provádění, uplatňování a vymáhání ustanovení o udržitelném používání přípravků ve všech členských státech, a zvýšit tak jejich účinnost a efektivnost.
• Čtvrtý cíl spočívá v podpoře nových technologií, jako je přesné zemědělství, které využívá družicová data a služby (včetně technik geoprostorové lokalizace), s cílem snížit celkové používání a riziko pesticidů.

Vysvětlení konkrétních ustanovení návrhu

Rozvedu jen ty části textu, které byly nejvíce připomínkovány a diskutovány.

Kapitola I

Kapitola I stanoví předmět, oblast působnosti a definice. Většina definic je převzatých ze směrnice 128/2009 a jiných platných předpisů, takže nejde o významné změny.

Za zmínku stojí nová definice chemického přípravku. Dosud máme chemický přípravek definován pouze nařízením 1107/2009 v souvislosti s povolovacím procesem. Podle stávajícího ustanovení jsou všechny přípravky, mimo mikroorganizmy, považovány za chemické. Návrh z chemických přípravků nově vylučuje i semiochemikálie a přípravky získané extrakcí z rostlin a rostlinných produktů. Diskuse se vede i o vyloučení anorganických látek nebo alespoň některých z nich.

Důležitou je definice tzv. citlivých oblastí, tedy ploch, na nichž má být podle původního návrhu Komise použití pesticidů zcela vyloučeno. Spolu s kapitolou II jde o nejkontroverznější část předpisu. Ve většině členských zemí by návrh Komise zasáhl významnou část produkčních ploch. V některých zemích by šlo o více než 50 % zemědělské půdy, u několika zemí by pak definice zahrnula téměř celou plochu státu. Komise ještě v průběhu českého předsednictví v Radě předložila zmírněnou variantu, ale ani ta se nezdá být pro většinu zemí přijatelná. V současné době se jako průchodnější zdá kompromisní návrh připravený Polskem, který vychází z textu navrženého Českou republikou v době našeho předsednictví, a který Česká republika podporuje. Tento kompromis by do velké míry ponechal vymezení citlivých oblastí a podmínek pro použití nebo vyloučení pesticidů z nich na rozhodnutí každé členské země.

Do budoucna je užitečná i definice biologické ochrany, která dosud v předpisech o přípravcích na ochranu rostlin chyběla.

Kapitola II

Kapitola II byla a jistě i bude nejsložitější z celého návrhu. Stanoví totiž cíle EU v oblasti omezení používání pesticidů a snížení rizika s nimi spojeného. Podle strategie „Od zemědělce ke spotřebiteli“ (Farm-to-Fork) má dojít k omezení spotřeby chemických přípravků o 50 % a současně se má o 50 % snížit objem používaných rizikových přípravků, a to obojí do roku 2030. Tento cíl se vztahuje k celé EU a každý členský stát k němu má přispět vlastním podílem. Při redukci ale nemá jít o prostý objem vyjádřený v litrech nebo kilogramech. Evropská komise v návrhu uvedla kalkulační vzorec, který pro každý stát zohledňuje redukci v minulých letech a průměr spotřeby v období 2015–2017. Diskuse mezi členskými zeměmi ukázala, že s návrhem Komise není spokojen prakticky nikdo. Zjednodušeně řečeno, vznikly čtyři různé skupiny zemí s různou argumentací.

Země, které do EU vstoupily po roce 2004, namítají, že celková spotřeba je na jejich území výrazně nižší než v zemích Západní a Jižní Evropy. Proto by se redukce měla týkat těch zemí, v nichž je průměrná spotřeba na 1 ha vyšší, než je průměr EU. Země Jižní Evropy argumentují, že vytvářejí téměř dvě třetiny celkové rostlinné produkce v EU, zejména pak u ovoce a zeleniny. Na jihu je delší vegetační doba a rovněž větší variabilita škůdců a chorob, včetně invazních druhů. Proto by se jih Evropy měl na redukci podílet méně než země severněji od nich. Další skupinou zemí jsou země jako Nizozemsko a Belgie, které argumentují významně vyšší intenzitou rostlinné výroby a rychlou rotací plodin odpovídající spíše jihu Evropy. Podle nich by se tamní spotřeba přípravků neměla poměřovat např. s východními a severními zeměmi EU, kde výrazně převládají polní plodiny s delší vegetační dobou, jako jsou obilniny, řepka, konzumní brambory nebo cukrovka. Další skupinou jsou země Severní Evropy, které jsou nespokojené s tím, že základem kalkulace je objem prodeje, nikoli skutečný objem spotřeby. Např. Finsko uvádí, že více než polovina objemu pesticidů se na jeho území aplikuje v lese (např. močovina), ale přepočet se pak má provést na plochu zemědělské půdy. Tím by se severním zemím EU výrazně zvýšila spotřeba pesticidů v zemědělství.

Důležité je zmínit i tzv. solidární limit, což je minimální redukce, kterou by měla dosáhnout každá země EU, bez ohledu na výsledek kalkulace. V návrhu je to 35 %. Česká republika patří k zemím, v nichž došlo k největšímu poklesu spotřeby od roku 2011. Statisticky tento pokles činí za 11 let přes jednu čtvrtinu. Když vezmeme do úvahy, že podle návrhu Komise by spotřeba i v České republice měla dále klesnout minimálně o 35 %, a to do roku 2030, tedy za pouhých 6 let, je jasné, že jde o nereálný požadavek.

Tato procenta redukce ale mají být pouze cílem, který mají členské země dosáhnout prostřednictvím Národních akčních plánů. Pokud celkové a každoroční cíle plněny nebudou, mají členské země provádět analýzu důvodů a následně vést diskusi s Komisí a případně revidovat dosavadní opatření. Komise může v určitých případech vydat doporučení ke stanovení zvýšených cílů a bude zveřejňovat trendy plnění cílů EU v oblasti omezení do roku 2030. Ani podle původního návrhu Komise by nemělo neplnění plánu vyústit v automatické dopady na členské země v podobě finančních sankcí ani restrikcí s významnými hospodářskými dopady.

Kapitola III

Kapitola III popisuje, co by měly obsahovat národní akční plány, a také požadavky na veřejné konzultace o těchto národních akčních plánech. Tato část návrhu rovněž stanoví údaje, které mají členské země předávat Komisi o tom, jaké kroky činí pro podporu alternativ k chemickým pesticidům. Komisi ukládá, aby zprávy členských zemí o těchto cílech a jejich plnění analyzovala a vydávala doporučení. Tato kapitola byla předmětem připomínek zejména s ohledem na celkovou administrativní zátěž a nízkou operativnost. Národní akční plány jsou v řadě zemí schvalovány a připomínkovány na několika úrovních, včetně konzultace s veřejností. Pokud následně bude muset být plán změněn po připomínkách Komise, bude se muset celý schvalovací proces na národní úrovni opakovat, což může zabrat několik měsíců.

Kapitola IV

Kapitola IV uvádí požadavky na profesionální uživatele při uplatňování integrované ochrany rostlin. Vyžaduje, aby profesionální uživatelé vedli záznamy o všech opatřeních proti škodlivým organizmům, včetně preventivních, a využívali služeb nezávislých poradců. Stanoví povinnost pro členské země přijmout kontrolovatelná pravidla integrované ochrany rostlin pro konkrétní plodiny, která musí profesionální uživatelé dodržovat, a povinnost dohledu nad těmito pravidly včetně sankcí za jejich nedodržování. K povinnosti členských zemí patří i vytvoření elektronického registru integrované ochrany rostlin.

Kapitola byla předmětem zásadní kritiky většiny členských zemí, včetně České republiky, zejména kvůli zvýšení administrativních povinností pro pěstitele i pro úřady. Na jedné straně je zřejmá snaha Komise získat celkový obraz o praktickém plnění požadavků integrované ochrany rostlin. Ovšem část informací má spíše charakter monitoringu. Tyto údaje by jen stěží mohly sloužit k inspekční činnosti. Proto by podle oponentů měly být jako povinné ponechány jen údaje, které budou využívány k úřední kontrole. Ostatní data by měla být získávána formou projektů a statistických zjišťování. Nereálně by se také podle návrhu zvýšila pracnost a personální kapacita kladená na stávající inspekční útvary a na analýzu získaných dat a přípravu pravidelných zpráv pro Komisi. Švédské předsednictví pro tuto kapitolu připravilo kompromisní návrh, který administrativní zátěž snižuje a po určitých úpravách by mohl být základem pro další jednání.

Kapitola V

Kapitola V uvádí podmínky, za nichž profesionální uživatelé, distributoři a poradci musí být držiteli osvědčení o odborné přípravě. Stanoví také obecné požadavky na používání pesticidů a aplikační zařízení.

Kromě toho obsahuje ustanovení týkající se:

• používání pesticidů v citlivých oblastech,
• ochrany vodního prostředí a pitné vody,
• letecké aplikace,
• skladování, likvidace a manipulace a
• poradenství v oblasti používání pesticidů.

Bodem, který je v návrhu Komise pro většinu zemí zcela nepřijatelný, jsou zde body o používání pesticidů v kritických oblastech. Stejně jako u první kapitoly by mohl být řešením polský návrh kompromisního textu. Ostatní části patrně nebudou tak problematické, protože se významně neodchylují od současné směrnice a v některé procesy i zjednodušují.

Kapitola VI

Kapitola VI stanoví požadavky na prodej přípravků na ochranu rostlin. Stanoví také rozsah informací o přípravcích, které musí být poskytnuty kupujícím při prodeji.

Kapitola VII

Kapitola VII pak požaduje, aby členské státy zřídily systém odborné přípravy a osvědčování profesionálních uživatelů, poradců a distributorů. Stanoví vytvoření systému nezávislého poradenství. Vyžaduje, aby členské státy zvyšovaly povědomí o problematice pesticidů a zveřejňovaly klíčové informace na internetu. Rovněž požaduje, aby členské státy shromažďovaly informace o akutních a chronických otravách způsobených pesticidy. Kapitoly VI a VII zhruba odpovídají současné praxi, proto by mohl být relativně rychle nalezen přijatelný kompromis.

Kapitola VIII

Kapitola VIII se týká zařízení pro aplikaci pesticidů. Stanoví požadavky na kontrolu profesionálně používaného aplikačního zařízení. Zavádí povinnost vytvoření elektronického registru pro zaznamenávání informací o veškerých profesionálně používaných aplikačních zařízeních. Stanoví i požadavky na oznámení při převodu vlastnictví nebo vyřazení z používání. Tato část se zdá být méně problémová. S výjimkou vytvoření nové databáze by neměla přinést výrazné změny.

Kapitoly IX, X, XI, XII

Kapitoly IX, X, XI a XII se týkají výpočtu harmonizovaných ukazatelů rizika, správních a finanční ustanovení, zmocnění Komise a zrušení dosavadních předpisů a neměly by představovat větší potíže při hledání přijatelného kompromisu.

Související diskuse

Rozsáhlou diskusi vyvolalo budoucí finanční zajištění požadavků návrhu Evropské komise. Bude třeba vytvořit příslušné SW aplikace pro požadované databáze a jiné systémy. Bude třeba finanční podpora pro pěstitele při zavádění nových postupů, a také jako kompenzace za nová omezení při hospodaření, např. v citlivých oblastech. Většina členských zemí vyjadřuje výhrady vůči představě Evropské komise, že by finance pro pěstitele měly být vyčleněny ze stávajících prostředků. Bude rovněž třeba směřovat prostředky do nových výzkumných projektů, zaměřených na hledání nových a alternativních pěstebních postupů s využitím méně rizikových přípravků a látek.

Velkou kritiku sklízí, že návrh málo reflektuje, že přípravky na ochranu rostlin se nepoužívají samoúčelně, ale řeší se jimi závažné problémy v ochraně rostlin. Tyto problémy se přitom mění se změnami výskytu škodlivých organizmů i klimatu. Stejně jako u léčiv potřebujeme v některých situacích prostředky působící rychle a s vysokou účinností, zatímco v jiných si můžeme dovolit použít řadu alternativních prostředků. Nelze předpokládat, že by chemické přípravky zatím mohly být nahrazeny, aniž by došlo ke ztrátě výnosu a k nutnosti větších dovozů ze zahraničí.

V průběhu českého předsednictví v Radě EU se podařilo schválit ne zcela obvyklý a velmi důrazný nástroj, kterým bylo rozhodnutí Rady požadující od Evropské komise doplnění dopadové studie o řadu konkrétních údajů. Komise oznámila předložení tohoto doplňku na počátku července letošního roku. Diskuse k novému dodatku zprávy bude jistě velmi intenzívní.

Evropská komise přislíbila kroky směřující ke zjednodušení uvádění na trh alternativních látek a přípravků a podporu jejich vývoji, ale pokrok v nabídce na trhu u těchto výrobků si žádá dostatek času.

Budoucnost

Vzhledem k tomu, že ke schválení nového předpisu jistě nedojde dříve než v roce 2024, zbývalo by pro splnění jeho cílů (a zároveň cílů strategie Farm-to-Fork v roce 2030) období pouhých šesti let. Také schválení nových nebo upravených národních akčních plánů si následně vyžádá čas. Otázkou tedy je, nakolik je projednávaný návrh schopen přispět ke splnění cílů Zelené dohody do roku 2030. Současný text navržený Komisí se musí zásadně změnit.

Většina členských zemí se naštěstí shoduje v tom, že je třeba zabránit tomu, aby byl schválen další předpis, který by zvýšil administrativní nároky pro pěstitele i úřady, zkomplikoval efektivní ochranu pěstovaných plodin a znevýhodnil zemědělství v EU oproti dovozům ze třetích zemí.